石林县人民法院 施本增
内容提要：人民陪审员制度是我国特有的一项诉讼制度，应当说，经过多年的选任培养和司法实践，特别是2005年全国人大常委《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，不论在刑事审判领域还是在民商、行政审判领域，人民陪审员在保障司法民主、促进司法公正方面都发挥了十分重要的作用。但是在具体的审判实践过程中，在充分发挥人民陪审员职能作用方面仍然有一些突出的问题值得关注。基层法院主要从与法官、人民陪审员、当事人召开座谈会，了解人民陪审员工作情况以及面临的问题，总结经验，找出不足，提出对策，为基层法院更加完善人民陪审工作提供参考意见。
关键词：人民陪审员 选任 案件参审
一、前言
人民陪审员制度的实行是我国司法体制改革的一项重要举措，是架起公民直接与司法机关经常沟通的桥梁，是人民群众参与审判、提高审判透明度、加强审判监督的一种有效形式，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要意义。近年来，随着基层法院受理案件的不断增多，各类新型案件大量增加，审判中遇到的新情况、新问题也层出不穷，人民陪审员参与案件审理，不仅与法官专业知识结构进行了互补，促进了司法公正，同时也实现了案件法律效果和社会效果的完美统一。
基层法院近几年认真落实人民陪审员制度，加强培训人民陪审员，积极邀请人民陪审员参与案件审理，取得了良好的成效。为了总结经验，创新方式方法，建立和完善工作机制，充分发挥人民陪审员制度的积极作用，通过总结探讨，找出基层法院实施人民陪审员制度中存在的不足，提出思考与对策，期许能为法院更加完善人民陪审员工作起到抛砖引玉之作用。
二、近几年基层法院人民陪审员工作的情况
(一)贯彻落实人民陪审员“倍增计划”的情况。
根据全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》、最高人民法院《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》、《关于开展人民陪审员增选工作的通知》，以及云南省高级人民法院《关于进一步加强人民陪审工作的意见》等相关文件中对人民陪审员的倍增工作要求，各基层法院都在原有的基础上增选人民陪审员。同时扩宽农村及少数民族人民陪审员的选任比例，覆盖了县城、乡镇、农村以及医疗、劳动争议、金融、交通等社会各个行业，根据实际情况也放宽了农村人民陪审员学历。选任的人民陪审员普遍学历层次较高，年富力强，经验丰富，综合素质较好，他们来自社会各界，来自不同领域，具有广泛的代表性。
（二）人民陪审员的任免情况。
根据《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》的规定，成立人民陪审员工作领导机构，负责人民陪审员的选任及日常工作管理。选任程序主要是：将担任陪审员的条件、选任人数进行公告，面向全社会公开选任人民陪审员；采用自愿报名或基层组织推荐的方式，产生陪审员候选人；把人民陪审员候选人名单向社会公示，征求意见、建议，接受群众监督；会同县司法局、陪审员候选人所在单位或基层组织对候选人进行资格审查，同时向县人大、政协、纪委、政法委、公安、检察院等征询意见；法院党组确定人民陪审员人选，人民陪审员候选人经过法律知识考试合格后，院长向县人大常委会提请任命，所有担任陪审员的人员在人大常委会上接受任命，并做表态发言。之后经过省、市法院培训合格后，正式上岗履职。对因身体健康、工作调动、自身素质或符合不能担任陪审员条件等原因不能胜任人民陪审员工作的，及时提请人大常委会予以免职。
（三）人民陪审员参与案件审理的情况。
根据《关于完善人民陪审员制度的决定》，人民陪审员的参审范围包括社会影响较大的刑事、民事、行政第一审案件。实际上陪审员所参与审理的案件，刑事、民事、行政等各方面均有所涉及，其中民事案件比重较大，包括离婚纠纷、劳务纠纷、民间借贷等。基层法院的刑庭、民庭、行政庭、派出法庭等都邀请人民陪审员参与审理案件。
（四）人民陪审员的管理、考核、培训等工作情况
1、制定了《人民陪审员管理办法》，《人民陪审员工作实施方案》、《人民陪审员选任办法》等各项制度，规范人民陪审员工作。确定人民陪审员工作的主管部门，负责人民陪审员的选任、培训和考核；定期向党委、人大汇报工作进展情况；加强与司法行政机关、财政部门的沟通和协调等工作。成立人民陪审员管理办公室在审判管理办公室，负责制定并落实人民陪审员工作的各项管理制度和具体措施，安排人民陪审员参与案件的审理、合议以及其他日常工作开展。
2、将各部门执行本办法情况列入审判质量效率评估指标体系考核范围。
3、给予陪审员履职上的经费保障。明确了人民陪审员参与案件审理、执行等与履行陪审职责有关工作的，按照上级标准给予补助。
4、一般采取随机抽取或全员轮流的方式确定陪审员参与案件审理。
5、充分保障人民陪审员行使权利。为人民陪审员查阅案卷、参加审判活动提供工作便利和条件。实行开庭前，各审判长对人民陪审员进行审判指导，介绍基本案情、说明本案涉及的有关法律知识，保障人民陪审员依法行使权利。案件审理中，经审判长同意，人民陪审员可以参与案件共同调查、在庭审中直接发问、独立进行案件调解等。合议案件时，人民陪审员应当先发表自己的意见。
6、规定审判庭每年由人民陪审员与法官共同组成合议庭进行审理的第一审案件，应当不低于当年新收适用普通程序审理的案件数的一定比例。
7、每年对人民陪审员进行考核，分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。对于在年度考核中被评定为优秀等次的、在审判活动中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员，由人民法院给予表彰和奖励。
8、人民陪审员经任命后，依法参加人民法院的审判活动前必须经过培训。初任人民陪审员经岗前培训合格后，才能参加人民法院的审判活动。连任的人民陪审员可以不再参加岗前培训。法院根据本院审判工作的实际情况，制定人民陪审员的培训计划，提高人民陪审员的履职能力和水平。培训内容包括法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等。
（五）人民陪审员的职能作用的拓展和发挥情况
人民陪审员的职能，从单一的参与案件审理，拓展到法院工作的各个方面。一是监督，人民陪审员对法院、法官在审理案件中存在的态度冷、硬、横、推，接受当事人及其代理人的吃请送礼，庭审行为是否规范等进行监督；二是宣传，宣传法院、法官好的经验和做法，宣传政策、法律法规。三是送达，积极代为送达相关法律文书。四是调解，庭前或庭中、庭后对案件参与调解。五是执行，对发生在当地的一些重大敏感案件，陪审员积极参与协助执行，做好当事人的思想疏导工作、服判息诉工作和执行工作。六是呼吁，作为人大代表、政协委员的部分陪审员，充分利用其身份的特殊性，积极向党委政府、人大政协以提案、意见、建议的形式，呼吁帮助解决人民法院在工作中存在的问题和困难。
总之，陪审员的职能和作用得到了较大拓展和发挥，充当着陪审员、监督员、联络员、宣传员、调解员等多重角色，对法院各项工作开展提供了强有力的支持。
三、人民陪审员制度运行以来的作用
2005年5月《决定》实施以来，人民陪审员积极参与审理了一些刑事、民事、行政案件，人民陪审员在提高案件审判质量和效率方面有着重要的作用，取得了一定的社会效果。
（一）人民陪审员的独立地位、独特视角、朴素的价值观和普通人的生活经验判断法律事实，其广泛性、社会性不仅可以和职业法官形成思维和知识上的优势互补，更有利于查清案件事实，正确适用法律。也缩短了法官与民众之间的距离，提高了裁判的社会公信力，增强了群众的法律意识和司法权威。
（二）人民陪审员了解社情民意，案件当事人在感情上、心理上较为认同，有利于推动民事案件调解工作的顺利开展，拉近了法官与群众的距离，提高了调解成功率。
（三）缓解了法院审判人员不足的矛盾，节省了审判资源，提高了办案效果和质量。人民陪审员通过参加审判活动，对具体案件的监督，防止法官违法违纪，确保公正司法。同时，加强了法院与当事人和公众之间的了解，促进了法院审判工作。
（四）人民陪审员通过参加审判活动，对具体案件的裁判过程、对法官的生活和法院整体工作有了全面了解，通过他们的宣传、说明、解释，增进了当事人与法官之间的信任，增进了社会各界对法院工作的理解和支持，在人民群众和法院之间架起了一座沟通桥梁，由人民陪审员参与陪审的案件调解率明显升高，收到了很好的法律效果和社会效果。
（五）人民陪审员制度在科学性、实效性和可操作性上迈出新的步伐。人民陪审员选任产生后，广大人民陪审员增强了使命感、荣誉感和责任感。
四、存在的问题
人民陪审员制度实施以来的实践证明，选好用好人民陪审员对于确保公正执法、依法办案、提高效率等方面具有非常重要作用。但由于人民陪审员工作的完善是一项长期的工作，通过调查，我们发现在陪审工作中，还存在一些不容忽视的困难和问题，
（一）对人民陪审员的认识有待进一步提高。少数法官对人民陪审员在认识上还存在片面性，有的把人民陪审员仅仅当作是编外法官，当作缓解审判力量不足的借用力量；有的对人民陪审员参与审理有嫌麻烦的想法，不够重视发挥人民陪审员的作用；还有个别法官认为没有人民陪审员也照样审理案件。还有少数陪审员缺乏履行应尽职责的工作热情。
（二）人民陪审员的职能发挥有待进一步提高。其主要原因：一是对陪审工作的认识不够，自身主动性和积极性不高；二是部分人民陪审员参审案件的素质参差不齐，缺乏陪审能力，需进一步提高。在审判实践中，人民陪审员往往由于业务水平的限制，大多人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，制度设计上也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对是非的基本判断，庭审活动还是由法官具体安排，往往由审判长或主审案件的法官一个人唱“独角戏”，自始至终包揽整个庭审过程，有的陪审员只做一些与案件相关的辅助性工作，如宣读一些程序性材料等，难以调动人民陪审员参与庭审的积极性。这种现象的存在，必然导致庭审方式单一，合议庭的整体职能难以真正发挥，也违背了人民陪审员制度的初衷。三是谁参与陪审由办案法官来决定，陪审员对法官有明显的依附性和倾向性，在案件审理当中保持沉默，不愿表达自己的意见；四是陪审员对案件不够熟悉，在实践中，有些陪审员往往是在庭审当天提前一两小时到法庭阅读案卷、熟悉案件，对一些复杂一点的案件，一两个小时根本就熟悉不了案情，所以到开庭时，只能坐着凑够数，当作“陪衬”，根据没有提问、讨论，人云亦云，发挥不了应有的作用。
（三）陪审员专业素质欠缺，法院培训管理力度不够。我院陪审员大都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识,他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是法律知识欠缺、业务素质有待提高的陪审员们，害怕自己的观点不够专业、没有说服力，往往信服于法官的判决，在案件合议时闭口静听，评议表决时随声附和，从而自然地产生一种权威屈从心理，没有发挥出陪审员应有的作用，只起到陪衬效果。
（四）参审次数不均衡，参审率偏低。人民陪审员参加案件审理的数量不多，其作用没有得到充分发挥。虽然规定每个陪审员每年至少参加庭审2-5件，但有部分陪审员不能完成基本任务数。这既有陪审员自身的原因，也有陪审员管理方面的原因，人民陪审员来源相对集中在党政机关，有的甚至是相关领导，法院开庭时抽不出时间参加案件的审理工作；管理方面的原因主要表现为选任陪审员时对地域差异和人员变动等情况无法衡量，陪审员参审数多的达到二三十件，但少的只有一两件。
（五）监督管理机制不健全，缺乏归口管理。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等。”但实际操作较为困难，对人民陪审员的管理往往是鞭长莫及。陪审员有他自己的职业，有他自己的活动范围圈子，法院对其行为不能有太多的限制和要求。同时，原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理，无工作单位的陪审员更无人管理。特别是人民陪审员本单位工作与履行陪审职责发生矛盾或不参加审判活动时如何对待，缺乏相应的约束和管理机制。
当前人民陪审员由管理办公室负责，但是参审案件由具体的案件承办法官决定和通知，陪审员是招之即来，挥之即去，管理上比较松散，松散式管理常常出现管理“真空”，容易出现较大的参审案件数量上差异。二是在案件审理中缺少明确的监督管理措施，导致陪审员的公正意识、风险意识、责任意识不强。对因陪审员不遵守法律规定的原因造成的错案如何处理尚无明确规定。
五、加强人民陪审员参与庭审的思考与建议
完善人民陪审员制度，对于提高审判透明度、加强审判监督，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要意义。通过总结此次主题调研结果，查阅资料，现针对如何完善落实人民陪审员工作试析几点对策建议：
（一）拓宽人民陪审员的选任渠道。在选任陪审员时，尽量不再选任党政机关中担任实际职务的人员，而是侧重于选任村组或企事业单位有一定影响力的人员。能让人民陪审员更多地参与到各类案件的审理中来，发挥陪审员的职能作用。
（二）加强人民陪审员的教育培训。加大对人民陪审员法律业务知识的培训力度，使其了解审判原则、审判制度以及审判活动的过程和特点，掌握法律基本知识，增强法律素养。采取多种形式加大对人民陪审员的培训力度，提高陪审员的法律素养和业务水平。一是强化业务培训。为陪审员订阅学习资料，使之能及时更新法律知识；每年至少进行二次法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等方面的培训，使其掌握采信证据、认定事实、适用法律的一般规则。二是组织观摩庭审。不定期组织陪审员观摩法官办案的全过程，学习驾驭庭审、分析案件的方法，增加陪审员的实践感知。三是注重庭前引导。坚持“预先通报案情”制度，开庭前告知陪审员案件的案情、适用的法律，让人民陪审员尽快熟悉案情，提前进入角色，使其在审判过程中作用得到更好的发挥。
（三）完善人民陪审员管理制度。成立专门的管理人民陪审员的机构，建立人民陪审员信息库，设立人民陪审员业绩档案，逐一记录陪审案件情况。进一步规范陪审员参审程序，由业务庭根据案件性质、属地、专业要求及回避情况等采取指定或随机抽取的方式确定人民陪审员。同时，应强化人民陪审员的考核约束机制，建立具体可行的制度措施。保障人民陪审员的权利，在确定由人民陪审员参加案件审理后，应当以书面形式提前通知陪审员所在单位，并以最快捷的方式及时通知人民陪审员本人。对陪审员工作进行定期考核，将陪审案件数量、调解率、上诉率、群众投诉率、人民陪审员是否参加庭前阅卷、庭审有无发表独立意见等多项指标等作为检查重点，经考核认定为不合格的，或因多次不能按参加案件陪审，未能完成基本任务数的陪审员，提请人大常委会予以免职。报人大予以免除。
（四）加强对人民陪审员工作的宣传和调研力度，提高对人民陪审员工作的重视。建议法院成立专门的宣传和调研小组，广泛开展宣传和调研工作。法院内部要充分认识人民陪审员的重要地位和作用，及时研究解决工作中的困难和问题，营造关心、支持、保障人民陪审员依法履行职务的良好氛围。同时，面向社会加强对人民陪审员工作的宣传，与电视台、广播电台等媒体多方协调，开设人民陪审员节目。鼓励法院干警及人民陪审员积极撰写稿件、调研文章，广泛宣传人民陪审员的作用，动员全社会对人民陪审员工作的支持。及时征求人民陪审员对工作的意见和建议，发现人民陪审员在参审中存在的问题，予以改正。
（五）规范人民陪审员出庭的着装问题，为人民陪审员统一配备制服、胸卡、工作证。当前有些人民陪审员参与审理案件的情况是，法庭上法官统一着法袍，而陪审员的穿着却五花八门，男的陪审员穿衬衫、体恤、夹克，西装等；女的陪审员则穿连衣裙、套裙、旗袍等，各式时装色彩斑斓，有的还穿金戴银，有的还比较暴露。显然，一些陪审员的自由随意着装，与法庭上庄严肃穆的氛围形成鲜明的对比，显得极不协调。而《关于完善人民陪审员制度的决定》也没有对人民陪审员执行陪审职务时着装有明确的规定。
众所周知，法庭是人民法院行使国家审判权，审理案件和进行其他诉讼活动的场所，是展示国家司法文明，体现法律尊严的场所，在法庭内进行的一切司法活动都必须庄重、严肃，这显然就包括在法庭上与审判员有同等的权利义务的人民陪审员着装也应当保持庄重。建议法院应当对人民陪审员出庭着装问题予以重视，向人民陪审员统一配发有别于法袍的服装。实践中，一些地方的法院统一向人民陪审员配发专门的服装，极大地提高了人民陪审员出庭时着装的严肃性。为人民陪审员统一着装将提升人民陪审员的司法形象，增强人民陪审员的自豪感和责任心，也是体现中国特色的陪审制度，体现人民群众在司法领域依法管理国家事务的重要形式。对于弘扬司法民主、促进司法公正、保证司法廉洁、增强司法权威，无疑具有积极的意义。
结语
在我国社会主义法治建设的进程中，司法的作用日益突出，许多矛盾纠纷的解决从过去主要依靠行政手段处理，到主要通过司法途径解决，人民群众期盼司法公正的愿望不断增加，参与司法过程的热情也不断增加，因此，人民陪审制度作为适应新形势和应对新挑战的一项有生命力的法律制度有其重要意义，并在构建社会主义和谐社会的大背景下发挥着其特殊而又深远的作用。而怎样使人民陪审员制度在基层法院落到实处，真正地发挥其积极的作用，而不是作为可有可无的“陪衬”，需要我们各级法院与社会各界共同努力，从立法的层面，从认识的高度，从措施的制定，到真真正正的落实，每一项都不可缺少。我们必须不断挖掘和拓展人民陪审员的职能，最大限度发挥出陪审员的作用，以推动民主政治、公信司法的道路越走越宽阔。
