石林县人民法院 李娟
我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件不适用调解。但在近年来的行政审判实践中，由于城市拆迁、征地补偿等行政案件大量增加，一些行政案件呈现当事人之间矛盾容易激化，容易导致群体性事件等不良社会效果的特点。为此，从构建社会主义和谐社会的大局出发，积极探索建立促进行政案件当事人和解协调的工作机制，努力寻求妥善化解行政争议，减少社会对抗的有效途径，最大限度地化解社会矛盾，维护社会稳定是各级法院行政审判工作的一项重点。改变以往“经行判决”的审判方式，探索行政和解的新方法，可以积极化解行政争议，促进官民和谐的理念及听通补偿、纠正、完善、撤诉达成和解，及时解决行政争议和争端，达到“官了民亦了”的审判效果。
一、行政和解的概念
行政和解是指在行政诉讼中，当事人就有关诉讼标的之事项达成协议，经人民法院认可后全部或者部分地终结诉讼。行政和解具有双重性质：一方面，诉讼和解是一种诉讼行为，以全部或者部分终结诉讼程序为目的，可以直接对诉讼程序发生效力；另一方面，诉讼和解又是一种公法上的契约，其使当事人就实体法上的权利、义务关系达成和解。因此行政和解不仅解决行政诉讼的程序问题，对于实体性的权利义务均做了解决，也是行政诉讼的一种结案方式。
二、行政和解的意义
（一）是构建社会主义和谐社会的需要。
当前我国社会正处于转型期，社会利益格局多元化、复杂化，经济结构不断调整、群众维权意识日益提高、行政管理矛盾与纠纷日益增多。再者近年来的行政审判实践中，由于城市拆迁、征地补偿等行政案件大量增加，一些行政案件呈现当事人之间矛盾容易激化，容易导致群体性事件等不良社会效果的特点。通过和解，行政主体通过改变不合理的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法权益得到保障，而且能够消除人民群众对行政机关的抵触心理，增进人民群众和行政机关的互相理解和信任。同时和解过程中，行政相对人也参与了由中立方法院主持的和解过程，充分表达了自己的意思，更有助于息诉罢访，有利于社会稳定，有利于我们和谐社会的建设。
（二）是化解行政纠纷的需要。
在行政纠纷中，往往有大多数是由于行政相对人对行政机关工作人员的态度、行为无法接受而引发的，在行政案件的协调过程中，随着各方的解除，一些误会、不解就会逐渐明朗，比起法院裁判，由当事人合意选择确定的法律关系更为稳定，行政纠纷得到彻底化解。
（三）是推进依法行政的需要。
依法行政是我国依法治国纲要的一个重要组成部分。每一次纠纷的解决，都是对依法行政的指引，这也是行政审判负有的社会责任之一。行政审判是在维护行政相对人合法权益的同时促进行政机关依法行政，通过行政审判，指出行政机关具体行政行为的不足，让其全面了解自己行为违法的原因及后果，促使其及时纠正，并在以后的工作中不断改进，不断完善，不断走向依法行政。
（四）为大局服务、为人民司法的需要。
行政案件大多数是群体性、敏感性案件，就当前的行政审判的现状来看，很多时候仅仅一纸判决很难让当事人服判息诉，更多时候均存在上诉或上访现象。相比之下，调解和解更易解决事情。当在法院的主持协调下，行政机关放下架子，主动承认自己的错误和失误，真诚与相对人平等协商；再者，使相对人消除怨气，自愿做出让步，既可以保护原告的合法权益，也维护了公共利益。
在行政诉讼中，法院通过协调促使行政争议当事人和解，并对和解内容合法性和是否符合公共利益进行审查，就可以最大限度的保护当事人和公共利益，达成为大局服务，从而实现为人民司法。
三、行政和解应遵循的基本原则
（一）自愿原则。
协调时当事人处分让渡自己拥有的权益，所以应始终充分尊重行政机关与行政相对人的意愿，不得强迫任何一方接受协调。但在实践中某些法官存在“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象。《民事诉讼法》第九十三条规定“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”。第九十六条规定“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定”。我认为在行政案件中应该借鉴《民事诉讼法》中的规定，调解也应该在双方自愿的条件下，当事人可以书面或口头提出和解申请，也可以根据案件法院向当事人提出和解建议。
（二）依法原则。
虽然目前我国行政案件和解缺乏明确的法律制度，但应从行政法的基本原则和立法目的出发，从和解程序的启动，到协调行为的展开，直到最后协调和解协议的达成，都应当符合现有法律的规定。不得以和解的方式损害公共利益和他人合法权益，也不得以和解的方式实施法律、法规禁止的行为。
（三）及时裁判原则。
虽然行政案件以和解的方式解决更能达到服判息诉的目的，但“迟来的正义非正义”，当当事人无法达成和解时，法院应当终止和解及时作出裁判。在进行行政和解时要遵循及时裁判的原则，尽早解决当事人的纠纷，坚决不能出现“以拖促调”的现象。
四、行政和解适用范围
行政和解的适用，要研究这个问题，笔者认为应该分程序上和具体案件，在程序上，笔者认为应适用于行政诉讼的各个阶段，立案阶段、一审、二审。而在具体案件中，笔者认为适用于以下几类案件中。
（一）因民事纠纷引发的行政争议。
在行政审判实践中，许多行政争议都是因民事纠纷引发的，该类案件占了很大部分，主要包括行政裁决案件，如土地权属裁决案件；行政登记案件，如房屋权属登记案件等。这些案件都是行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的民事纠纷进行审查后作出的行为，因此涉及两种法律关系：一是行政机关与当事人之间的行政法律关系；二是当事人之间的民事法律关系。而形成诉讼的根本原因是因为原告与第三人（即民事法律关系的相对方）之间存在民事争议。人民法院通过对当事人之间民事纠纷的协调，促使当事人之间达成和解协议，行政裁决自认也就失去了继续存在的必要。此时因民事当事人之间达成了和解协议，行政机关变更或者撤销原行政裁决并不是行政机关对其行政职权的处分，而是民事纠纷达成和解协议的必然结果。此时行政机关只需配合法院根据和解内容完成相应的登记、变更手续，从而彻底了结纠纷。
（二）行政相对人苏行政机关不履行法定职责的案件。
行政机关不履行法定职责，通常表现为对相对人的申请不予受理、拒绝履行或延迟履行。该类案件法院可以通过协调，促使行政机关及时履行其法定职责。行政机关在行政案件下判前的主动履行，更有利于及时维护相对人的合法权益，与行政诉讼法的立法目的一致。而通过判决再申请强制执行，则当事人的合法权益将受到损害。
（三）被诉具体行政行为明显或重大违法，足以导致被撤销的案件。
由于执法水平的差异，行政机关的具体行政行为有时会存在明显或者重大违法的情形。对此类案件，人民法院在宣告判决或者裁定前向行政机关指出被诉行政行为的违法情形，建议其主动纠正违法行政行为，改变其所作的具体行政行为，既满足原告合法诉求的实现，又规范了行政机关的执法行为。
（四）因行政自由裁量权行政引发的案件。
自由裁量行政行为赋予行政机关在适用行政法规时较大的自由选择余地，在审理此类案件时，人民法院可以在自由裁量权范围内，通过协调机制促使行政机关改变其不合理的行政行为，使行政行为既合法又合理。
（五）行政合同案件。
行政合同是行政主体为了实现公务目的而与行政相对人之间签订的设立、变更或终止行政法律关系的行政行为。行政合同相对于单方行政行为而言合意性比较明显，大多遵循的是民法及合同法的一些基本原则，双方当事人是基于相互信任而签订平等协议，一旦发生纠纷，通过协调使双方达成和解，促使双方重新确立法律关系，这样不仅有利于实现行政管理的长远目标，更有利于行政相对恩标的合法心愿。
（六）行政补偿案件。
行政补偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中，因其合法行为给行政相对人造成特别损失的，由国家予以补偿的制定。由于实施补偿的过程本事就是行政机关与行政相对人进行协商，主要通过一定数额的进球，为在国家行政权力宇宙过程中受到特别损害的相对人提供补损的过程，对补偿金额的范围和幅度，当事人均有较大的处分权，通过协调，使行政机关在其自由裁量权的范围内做出不仅合法还合理的补偿决定，确保行政相对人合法权益的较大实现。因征收土地、房屋而产生的补偿问题，涉及的对象较多，极易造成群体性诉讼。通过协调和解的方式可以避免激化矛盾。
（七）行政赔偿案件及其他适合采用和解解决的行政案件
五、行政和解在实践中的操作
行政和解应该不受时间、方式的限制，德国行政法院中，“在判决具有既判力之后，就再也不可能达成和解”，因此和解在判决之前均是允许的。笔者认为特别是行政案件应该注重立案前的和解。在立案阶段就发挥法院的能动司法，通过询问起诉人诉讼的真正目的，判断是否属于可以和解的案件类型，如果是征求被诉行政机关的意见，看其是否同意和解，及时与被诉人沟通，搭建平台，促使双方和解。从而减少行政案件的数量。这样不仅使相对人的合法权益更早的得以实现，也保护了行政机关依法行政的良好形象。当然协调时间不宜太长，一旦协调不成，应及时立案。
立案后就到一审、二审阶段，在该阶段双方当事人对案件的处理结果已经有了一定的初步判断，为和解提供了一定的条件。在此阶段和解可以通过当事人书面或口头方式向法院申请和解，并将双方的和解意见记录在案。当然法院也可以建议双方当事人进行和解，从双方的合法利益出发，阐明利弊，建议当事人接受和解。
行政案件经协调达成和解意见后，采用什么方式结案，法律目前没有明确规定，审判实践中主要有以下两种方式结案。
（一）和解协议。
当事人经法院协调达成的和解协议，由法院对其合法性进行审查。违背当事人真实意思的；违法法律、法规等禁止性、强制性规定的；不符合善良风俗和公共道德等存在违法情形的和解协议，不予确认。协议无效且当事人之间又达不成新的合法有效的协议，人民法院应当及时恢复审理，作出裁判。和解协议经法院确认后即具有确定当事人之间权利义务关于、终结诉讼及强制执行等效力。当然和解协议同样应容许当事人反悔，如果当事人后悔则法院应及时通知对方当事人并对案件及时进行判决。如果当事人在和解书送达后，对已经收到的和解书反悔，要求法院重新处理的，应告知当事人如确有证据证明和解违法自愿原则或者吸引内容违法的，可以向法院申请再审。
（二）撤诉。
依照《行政诉讼饭》第五十一条“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”的规定当事人可通过放弃诉讼权利来实现其实体权利，并以申请撤诉的方式结案，这是多数法院采取的结案方式，也是法律无明确规定之前一种较为保守的结案方式。撤诉权是当事人的一种权利，撤诉必须系当事人真实意思表示，且不损害公共利益和他人利益，符合有关政策、法律的规定。只有具备了合法和自愿两个条件，法院才能准许撤诉。撤诉裁定已经送达，即发生法律效力，就可以适用生效裁定的一般规定。
行政和解至今尚无法律明确规定，但实践中行政案件大多为征收、补偿类案件，涉及人数较多，极易造成群体诉讼，群体上访，如果所有案件均按照法律规定直接判决，则很大程度上无法达到服判息诉的目的。中国自古以来就推崇“和为贵”，行政案件协调和解制定，是对传统文化的积淀和传承，可以增强人民群众对政府的信任，密切行政机关与人民劝阻的关系，建设不安定因素，维护社会稳定，为当前构建和谐社会所必须。当然在双方协调的过程，行政机关放下架子与相对人协商，真正的做到了为人民服务，为民所想，也是党的群众路线教育实践活动宗旨的体现。随着《行政诉讼法》修改的呼之欲出，建议对你行政诉讼协调和解制度及相关事实规则予以明确规定，做到“能调则调、当判则判，调判结合，案结事了”，使协调机制在行政诉讼中成为化解矛盾、平息纷争、促进社会和谐的有力武器，真正实现公正和谐、为大局服务、为人民司法的司法理念。
