中共石林彝族自治县委政法委员会  金光林

　　【摘要】目前，农民工讨薪问题已成为社会的热点、焦点、难点问题，讨薪事件层出不穷、令人堪忧。这既有农民工自身法律知识欠缺、维权意识差的原因，也有其他诸多因素，如：立法不够完善、老板恶意拖欠，案件诉讼周期过长，执法力度不够等。本文以石林县人力资源和社会保障局2010—2013年受理的215件案件（涉及人数6135人、金额7099.05万元）和县人民法院审理的7件典型案件进行了调查分析，提出了解决问题的对策，希望能给有关部门带来一点启示或参考。

　　【关键词】农民工　讨薪问题　原因与对策

　　农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们对我国现代化建设作出了重大贡献。然而，与之不相称的是农民工的合法权益不能得到有效保护，农民工的工资经常被无故拖欠。农民工讨薪难已成为备受关注的热点问题，也成为一个较为突出的社会问题。虽然政府相关部门三令五申严禁拖欠农民工工资，并进一步完善了相关的法律法规，但拖欠农民工工资的现象仍然屡禁不止。这就需要我们建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制，通过法律措施从源头上预防和制止拖欠农民工工资，从机制上解决农民工讨薪难的问题。 

　　一、农民工讨薪的现状 

　　随着改革开放和经济建设的发展，城镇出现了大量的劳动用工需求，农民离开田地、离开农村来到城镇打工成为“农民工”，他们对我国现代化建设作出了重大贡献。农民工的共同特点，一是大多在建筑工地打工，工作周期长；二是农民工只与“包工头”发生关系，“黑心”包工头领取工程款后失踪，农民工讨薪无门；三是未与包工头或用工单位签订劳动合同，举证困难。正是由于上述原因导致“建筑行业”成为拖欠农民工工资的 “重灾区”。特别是自2012年以来，随着房地产行业的不景气，建好的楼盘销售不出去，房地产的资金链断裂，大量拖欠农民工工资的案件开始涌现。 

　　二、农民工讨薪难的原因 

　　农民工讨薪难的问题一直不能得到根治，原因有多方面。 

　　（一）农民工自身的因素。

　　1．文化素质较低，职业技能较差。大多数农民工都是小学文化或初中文化，没有一技之长，只能在服务行业和建筑行业工作。他们的工作又脏又累又苦，而且收入很低。

　　2．法律知识欠缺，维权意识淡薄。多数农民工的文化水平较低，维权方面的法律知识欠缺，自我保护意识淡薄。发生争议后，根据民事诉讼法规定的“谁主张，谁举证”举证原则，农民工很难提供证据，而法院作为居中裁判者，不可能因为同情而免除农民工的举证责任，这从某种程度上直接导致了农民工在维权方面比较盲目。无自我保护意识，喜欢蛮干。农民工大多是法盲，对于劳动法了解不够，甚至一无所知，这导致了农民工在维权方面比较盲目，不能通过正确的法制或其他途径解决问题。在他们看来，最有效最快捷的办法就是“一哭二闹三上吊”。

　　3．经济比较困难，付不起诉讼费用。农民工之所以背井离乡，外出打工，大多因为家里贫穷。对于用工资维持生计的农民工来说，一年或几年的薪水都没着落，拿什么来支付那高昂的律师费用呢？再加上农民工讨薪往往要奔走于老家与打工城市之间，费时费力又费钱。所以，农民工不愿选择法律的途径解决“讨薪”问题。在中国现行的社会规范体系中，法律还处于弱势地位。就农民工讨薪事件而言，无论是讨薪者的意识，还是讨薪的现实，法律都未能成为解决纠纷的有力手段，农民工对政府领导或企业老板的期望远远高于对法院的期望。为了达到目的，他们不惜牺牲时间或生命，对有关当权者进行死缠烂打。

　　（二）欠薪单位或个人的原因。

　　1．用人单位或老板追求利润的最大化，丧尽天良。纵观农民工讨薪事件，我们可以清醒地意识到，欠薪行业大多是建筑业、零售业、服装加工业等劳动密集型企业。这类企业最大的特点就是产品技术含量及产品附加值比较低，利润空间小，企业很难从产品革新和技术改进上寻找新的利润增长点。企业或老板为了获得最大利润，想方设法减少企业的人工成本。他们要么故意拖延发放工资的时间，对讨薪农民工实施“威胁”“暴打”等残忍行径；要么干脆拿着钱一跑了之，一分钱也不给流血流汗也流泪的农民工。靠工资养活一家老小的农民工被逼无赖，只好采取一些过激的行为。

　　2．用人单位不依法签订劳动合同，农民工维权难。当前，我国农村富余劳动力数量巨大，在劳动力市场上农民工供过于求，这一状况使得农民工在劳动力市场中处于弱势，无法与雇主讨价还价。在提供劳务时，大多数农民工不敢主动提出与用人单位订立书面合同，像工作量、劳动报酬等合同的重要条款也都是通过口头约定来完成的。而民事诉讼法则实行“谁主张，谁举证”。因此，发生争议后，农民工举证困难。

　　3．用人单位资金链紧张，无钱支付工资。因为楼市低迷、无法贷款、三角债、工程款拨付不到位等原因，企业或老板无法按时足量地支付农民工的薪水。

　　（三）法律等其他方面的原因。

　　1．法律法规不健全，缺乏长效机制。目前，我国处理欠薪行为所依据的法律、法规主要有《劳动法》、《工资支付暂行规定》、《劳动部关于实施最低工资保障制度的通知》等。劳动争议解决程序及相关配套制度设置也不合理，寻求救济的成本过高，致使大多数被欠薪的农民工不得不放弃权利诉求。我国现有的劳动争议解决机制，以协商调解先行、促裁前置、一裁两审为基本架构，其立法价值取向过于偏重劳动关系的安全而牺牲效率，给劳动争议的解决带来了一些弊端。一方面，给当事人带来讼累。一个案件要走完全部程序，其间至少可拖一年。本来标的就小的争议利益往往被拖得得不偿失，甚至心力交瘁。另一方面，也助长了用人单位利用雄厚的资本作后盾久拖案件，即使明知要败诉，也要走完协商、调解、促裁直到一审、二审的全部程序，借此达到拖累拖垮农民工、让农民工不敢诉求法律解决的目的。另外，我国现行民事诉讼简易程序在司法实践中表现出来的任意性与随意性，使一些本来可以适用简易程序快速高效解决的农民工欠薪纠纷，解决起来非但不便捷而且费用高昂，令人望而却步。

　　2．法规政策落实不到位，监管措施不健全。从法律上讲，对于拖欠农民工工资的问题，我国已经在法律、行政法规、政府规章等多方面进行了完善，但关键还在于如何贯彻落实。在执法过程中，行政执法部门对于保障农民工权益的法律、政策和措施落实不到位、执法力度不够、执法手段不足，导致拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得拖欠农民工工资现象更为普遍和严重，直接影响拖欠农民工工资的执法效果。同时，相关部门不主动有力地查处劳动用工方面的违法事件。他们对待劳务纠纷的态度是不告不理，使得一些企业主在用工方面屡屡撞红灯。例如，《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》规定，企业应按有关规定缴纳工资保障金，存入当地政府指定的专户，用于垫付拖欠的农民工工资。但在实际操作中，特别是近年来的许多招商引资项目，由于各种错综复杂的原因，相当一部分施工单位没有缴纳工资保障金就进行施工建设，导致农民工工资失去保障。

　　3．工程随意转包，致农民工讨薪难。通过案件调查，发现拖欠农民工工资现象之所以屡禁不止，其根源在于工程层层转包。欠债多因工程层层转包，资金链复杂，大多数欠薪都是处于“三角债”状态，一环扣一环，只要有一个环节出现信用问题，就会出现拖欠。

　　4．欠薪违法成本低，致使讨薪难上加难。拖欠就拖欠了，即便媒体介入了，职能部门催逼了，欠薪老板被迫全部归还了欠薪，但不会因造成了农民工的讨薪成本而被惩罚。正因为如此，多年来坊间一直呼吁恶意欠薪入罪。自恶意欠薪终于入罪以来，司法机关认定为恶意欠薪的单位和个人最高将被处以七年有期徒刑。恶意欠薪入罪，目的就是提高欠薪者的违法成本，从法律上震慑相关单位和个人不敢欠薪。 但笔者经过调查发现，恶意欠薪入罪以来，因恶意欠薪而入刑者寥寥无几。追本溯源，有一定的客观原因，比如，目前法院在裁决恶意欠薪罪时，坚持罪刑法定与证据裁判原则，只有同时具备恶意欠薪行为、数额较大、经政府有关部门责令支付仍不支付3个要件的，才定罪处罚。

　　三、农民工“讨薪难”对策建议 

　　农民工讨薪难作为一个较为突出的社会问题，要完全解决它，必然要经历一个过程，不可能一蹴而就。针对以上农民工讨薪案件存在的问题，笔者认为目前要考虑采取以下对策： 

　　（一）加大普法宣传力度，提高农民工的维权意识与维权能力。法律知识欠缺是农民工讨薪难的一个重要因素，而普法活动不仅可以提高农民工的维权意识，还可以增强其维权能力。因为农民工只有学法、懂法，才能用法，才能在提供劳务的同时知道如何维护自己的权益，发生纠纷以后才能比较理性地维护自己的合法权益，也才能降低诉讼活动的各种交易成本。普法宣传可以通过发放普法小册子、以案释法、举办法制讲座、集中咨询等形式，以通俗易懂的话语向农民工宣传劳动合同法、工会法、安全生产法、工伤保险条例等相关法律法规及司法解释，尤其是即将实施的《劳动合同法》、《就业促进法》，使他们懂得法律的相关规定，知道怎样维护自己的合法权利，使他们懂得法律的相关规定，知道怎样维护自己的合法权利。 

　　（二）行政执法部门贯彻落实相关政策规定，加大执法力度。维护农民工权益的各项规章政策制定以后，关键还在于如何贯彻落实。行政执法部门应当建立一种长效机制，把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。 

　　1．劳动监察部门在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，例如对建筑企业的建设资金落实情况、工资保障金的缴纳情况、合同转包情况等进行检查，追踪管理。 

　　2．劳动监察部门还要定期、主动开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。 

　　3．相关职能部门将是否存在恶意欠薪作为建筑企业经营资质的考察项目，对恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业采取降低其经营资质、企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，加大执法力度。 

　　（三）简化解决纠纷程序，为农民工建立维权绿色通道。为切实保护农民工的合法权益，各部门应充分运用法律手段，积极开辟农民工“绿色通道”，为农民工提供解决拖欠工资的法律援助，帮助解决农民工解决拖欠工资维权纠纷。 

　　1．依法减免相关费用。虽然新的《诉讼费交纳办法》实施后案件受理费减少了很多，但其他诉讼费用及实际支出费用依然居高不下，农民工作为经济困难的弱势群体仍需要司法救助。目前，法院的司法救助主要体现在诉讼费的缓交、减交和免交上。我国民诉法规定，当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法求助的规定》也明确规定：进城务工人员追索劳动报酬或其他合法权益受到侵害而请求赔偿的，经济确实困难的，可向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用。因此，为使农民工真正打得起官司，人民法院应当加大对农民工的司法救助力度，在诉讼费用的缓、减、免上对农民工给予倾斜。

　　2．努力缩短诉讼周期。当前在司法救济途径中真正困扰农民工的问题是诉讼周期相对较长，农民工讨薪案件与其他民事案件一样：简易程序的3个月，普通程序的6个月。对于很多农民工来说，时间就是生计，花这么长的时间和精力去打官司对农民工讨薪来说无疑是奢侈的。同时农民工作为外地人的身份意味着农民工要打官司则必须来回奔波于老家与外地的打工城市之间，其中的时问成本、住宿费用和交通费用是一笔很大的开支，这对于本身就生计难支的农民工来说无疑是雪上加霜。为减轻农民工负担，法院首先要做的就是缩短诉讼周期。因此，建议在法院内部建立劳动争议速裁法庭，专门受理拖欠农民工工资的案件，快立、快审、快结、快执，以提高工作效率，减少诉讼周期，减少农民工不必要的负担。

　　3．加大法律援助力度。司法行政部门加大对农民工的司法救助力度，可以为符合司法救助条件的农民工指派法律援助律师，实施无偿援助。 

　　（四）加大惩戒力度，制裁拖欠行为。严格市场准入，参与工程投标的施工企业必须出示其建设行政主管部门（或其授权机构）出具的无拖欠农民工工资的证明。对农民工工资支付情况进行专项监管，组织专门人员对在建工程项目农民工工资支付情况进行排查。对拖欠、克扣农民工工资的用人单位，加大处罚力度，遏制工资拖欠行为。实行总承包企业负责制，凡发生拖欠农民工工资的，先由总承包企业垫付，再视情况由总承包企业承担或向分包企业追讨。加大综合惩戒力度，对负有责任的项目经理执业资格予以限制。对拒不履行涉民生案件的被执行人，法院采取三个“一律”：一律用上所有执行措施；一律在征信系统公布；一律限制高消费、限制招投标、限制融资信贷等。同时，借助新闻媒体进行法制宣传。将选取一些社会关注度较高的典型案例，通过邀请用工单位、农民工代表参加庭审，通过互联网直播庭审，向社会发布典型案例等方式进行宣传，既教育、震慑恶意欠薪的责任主体尽快履行法定义务，又提示广大劳动者依法维护合法权益。

　　（五）建立清理拖欠农民工工资协同联动化解机制。由政府牵头，成立包括法院、劳动监察、住房和城乡建设、交通运输、工商、公安、司法、工会、信访等单位参加的清理农民工工资领导小组。成员单位要明确责任，相互配合，沟通协调，形成齐抓共管的工作机制，综合运用行政、司法、经济、舆论宣传等手段，预防和减少拖欠农民工工资现象发生，维护社会的和谐与稳定。

　　（六）加强监管，规范建筑市场秩序。住房和城乡建设部门要大力加强对建筑市场的监管，严肃查处层层分包、违法转包，挂靠、出借资质证书，无证、越级承揽工程，垫资施工，拖延支付工程款等行为，规范建筑市场秩序。加强对农民工签订劳务合同的管理。用人单位必须与农民工签订劳务合同，并在规定期限内持农民工名册到当地劳动和社会保障部门备案。不按照要求备案的用工企业，责令其限期改正；对逾期拒不改正的，依据相关法律法规进行处罚。

　　（七）强化落实，建立完善农民工工资保障金制度。目前，大多数农民工工资保障金制度覆盖面窄且不健全。要在普遍建立农民工工资保障金制度，覆盖包括住房和城乡建设、交通运输、水利等领域。畅通农民工工资保障金支付渠道，对保障金制度落实情况实施监控，切实发挥保障金的应急及约束作用，从源头上预防拖欠农民工工资现象。

　　（八）创新机制，构建信用评价信息网络。对施工企业履行施工许可、质量安全监督等法定程序和制度情况，承包发包交易情况，以及参建各方工程款和农民工工资支付等情况进行信用等级评价，纳入信息化管理，在项目审批、资金安排、招标投标、资质管理等环节实行奖优罚劣。在企业资质年检时，要将企业工资支付信用情况作为考核企业诚信的一项重要内容。公开信用等级评价信息，自觉接受社会监督。

　　（九）健全法律法规，执法必须从严。对我国法律条款中存在的问题，相关部门要予以修正，使其更合情合理，且具有可操作性。在执法时，要杜绝走后门现象，不能以长官的意志行事。法律面前必须人人平等，要彰显法律的公平性和权威性。

　　（十）充分发挥工会的职能，切实维护农民工合法权益。在农民工讨薪之路上，公众见到最多的是公安、法院以及媒体，他们通过舆论、法律等力量，帮助了那些被“欺压”的农民工，但是这其中唯一缺失的却是农民工自己的声音。比起公安、媒体记者以及网民，有谁能比农民工群体本身更能代表自己呢？因此，农民工维权路上唯一缺失的是属于他们的“工会”。在一些发达国家，每个行业都会有自己所成立的工会，他们代表工人与政府或雇主谈判，帮助工人维权，成为了一支有别于警方、司法部门的特殊维权力量。农民工“讨薪”这个问题，其实是社会各界如何保护弱势群体的问题。要解决这个问题，光靠颁布相关法律、发布相关要求只能达到治标的作用。想要治本，增强弱势群体本身的维权意识和扩大维权的途径至关重要，在这个维权的过程中，如果有一个代表农民工的工会的出现，不仅能够给弱势群体以强大的后盾，更是为那些“维权无门”的农民工提供了一个反映问题的平台。

　　总而言之，治理农民工讨薪难问题，就需要运用立法手段建立长效机制，从源头堵住拖欠农民工工资的漏洞，更好地维护农民工的合法权益，促进社会和谐稳定、经济健康发展。